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叶正国:习近平新时代党内法规质量思想研究
2018年11月08日 20:33 来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》 作者:叶正国 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介: 叶正国,男,河南洛阳人,1985年10月生。现为武汉大学人文社会科学研究院讲师,法学博士。

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  良规是善治的前提,党内法规制度具有根本性、全局性和长期性,党内法规制度建设要把质量摆在首位。习近平总书记非常重视党内法规制度建设的质量问题,强调要制定高质量的制度规定。党内法规质量思想是习近平新时代依规治党重要思想的一部分,其基础性、战略性和引领性非常强,深刻地回答了依靠什么法规治党、为什么和怎样提升党规质量等重大问题。

  一、“牢牢抓住质量”是党内法规制度建设的关键

  2017年6月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出:“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键”,这明确了质量对于党内法规制度建设的角色定位。质量是党内法规制度的基石,直接影响到党内法规工作的全过程和各方面。如果质量不过关,党内法规就难以扎下根,自然也就会造成执行力先天不足。

  这必须从立规观念、立规政策、立规体制、立规人员、立规程序和立规技术等方面系统推进。

  由于中国共产党是长期执政党,是中国最高的政治力量,党内法规质量不仅涉及全面从严治党的实效,更是关涉全面依法治国的成败。党内法规质量要从全面依法治国的视角审视,尤其要以党内法规质量提升党领导国家法治建设的能力。

  这直接提升了党内法规的合法性、正当性和可接受性,确保了回应性、一致性和可操作性,也为党内法规的严格执行提供了制度依据,对推进制度治党、依规治党发挥了基础性支撑作用。

  二、 “立得住、行得通、管得了”是提高党内法规质量的目标指引

  “立得住、行得通、管得了”明确了党内法规质量的基本标准,在一定程度上解决了何谓良规的本体论问题。党内法规作为一种制度创新,在世界各国并没有先例可循,应从法基础、法内容和法技术三个层面确保立得住、行得通和管得了,让其真正成为具有政治品格的法治规范,明确规范功能和边界。

  第一,所谓“立得住”是指党内法规的内在理路要有政治性、思想性、指导性、实践性、规律性、认同性、合法性和正当性,坚持依法立规、民主立规与科学立规,方向要正确,内容要科学,程序要规范,要经得起政治检验、实践检验和历史检验。这是从法基础解决党内法规的可接受性问题,作为法理标准明确党内法规的基础支撑,体现党内法规的规范性。

  每一种法治模式背后都有一套政治逻辑,虽然一些国家也有政党规范,但面临的法治语境并不一样,党内法规作为一种法治规范必须符合中国的政治现实。政治性是党内法规的“魂魄”。

  与此同时,围绕中心、服务大局应作为党内法规制度建设的出发点和落脚点。

  最为关键的是,党内法规制度建设要体现全体党员对其的认同,唯此才能将规范威慑转变为自身需求,从而更好地发挥规范效用。

  第二,所谓“行得通”是指党内法规要直面局限性、审慎性和谦抑性,保持整体性、回应性、全局性、协调性、完备性和一致性,构建实践急需、条件成熟、配套完善和务实管用的党内法规制度,形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的党内法规制度体系。这是从法内容层面解决党内法规的可行性问题,作为实质标准明晰了党内法规的规范边界和规范体系,体现了党内法规的专业性。

  党内法规制度建设必须实现法规制度的供给和党的建设需求相平衡,要重视制定时机和条件,综合考虑制度安排的利弊得失,进行可操作性、可行性以及实施效果等评估,实现制度效果的最大化。

  第三,所谓“管得了”是指党内法规必须具有针对性、完整性和实效性,要坚持规范主义建构,创新规范表达方式,建立科学有效的运行和制约机制,确保为解决问题提供客观规范的依据。这是从法技术层面解决党内法规的可操作性问题,既以形式角度完善规范结构,又从保障方面构建配套制度,体现了党内法规的拘束性。

  这就意味着要以改革创新的精神补足党内法规制度的短板,具体问题具体分析,不能耍花架子,既要有纲领性指导思想,又要有实施细则;既要有假设条件和行为模式,又要有违规后果;既要明确规定应该怎么办,又要规定应遵循什么程序;既要将抽象内容具体化,又要将原则性要求刚性化,确保责任清晰、主体明确、奖惩齐备和保障有力。

  三、“坚持问题导向”是提高党内法规质量的路径选择

  问题是时代的声音,也是党内法规制度建设的纲,纲举才能目张。问题导向决定了党内法规制度建设的基本动力和主要面向,是提升党内法规质量的总抓手,从实践理性视角解决了良规何为的认识论问题。党内法规的实践需求非常强,是用来解决问题的有力武器,要有针对性地提供制度供给,从而发挥引领、推动和保障作用。

  党内法规制度建设要分析新形势下党的领导、党的建设和党的事业面临的新情况和新问题,聚焦当前党的纯洁性、先进性的突出问题,直面长期以来得不到解决的问题,从解决党员干部和群众反映最强烈的问题入手,重点解决制约党的领导和党的建设的最突出问题。

  党的十八大以来,党内法规制度建设基本遵循了“发现问题—解决问题—防范问题”的实践逻辑,有什么问题就解决什么问题,什么问题突出就优先或重点解决什么问题,并按照从大到小、从急到缓、从上到下的思路来解决。

  首先,党内法规制度建设只有树立强烈的问题意识,才能发现问题,调研弄清问题,进而立规解决问题。

  其次,问题的发现来源于实践经验教训,解决问题的制度安排也要靠实践经验来总结。

  最后,党内法规要根据形势发展不断完善,解决新出现的问题,避免脱离实际或滞后于实践。

  四、“把权力关进制度的笼子”是提高党内法规质量的核心要义

  “把权力关进制度的笼子”是提高党内法规质量的着力点和突破口,从价值理性角度解决了良规为何的功能论问题。党内法规制度建设要用矛盾分析法,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,表面上是针对问题的事情,实际是针对搞事情的人,实质上是针对人的权力,重点和关键在于权力制约监督。

  党内法规要把权力纳入制度化轨道,真正做到制度管用、行之有效必须要化繁为简,突出重点,抓住关键点。换言之,不搞面面俱到,针对权力运行的突出问题,不断创新原则、制度和措施。

  一是对象要抓牢“关键少数”。党内法规制度建设既要全方位扎紧制度的笼子,对广大党员提出普遍性要求,更要聚焦领导机关和领导干部特别是高级干部这个“关键少数”,尤其是把对一把手的监督、管理作为重中之重,提出更高更严的标准,进行更严的管理和监督,领导带头,以上率下,层层立标杆和做示范。

  二是手段“既重激励又重约束”。党内法规既要明确用权的正面标准,又要重视追惩违规用权的负面清单,明确哪些能做、哪些不能做的标准,清清楚楚、明明白白,并健全监督、奖惩、保障机制。

  三是规范要“严实硬”。三者互为关联,从严内在要求制度的明确具体,也要求真正起到规范作用;反之党内法规成为硬规范,也必须要求制度的明确,自然要求从严;同时,明确具体的制度如果没有严格执行,没有成为党员干部的硬标尺,也就必然没有严肃性和权威性。

  五、“于法周延、于事有效”是提高党内法规质量的规范逻辑

  “于法周延、于事有效”是党内法规制度建设的基本原则,也是提高党内法规质量的牛鼻子,它从形式理性视角解决了良规如何的方法论问题。于法周延是立足于党内法规的内部逻辑,注重党内法规制度的系统性、衔接性和配套性,于事有效是着眼于党内法规的外部效力,实现党内法规制度的具体管用[19]。于法周延和于事有效是相互统一的,前者是基础,后者是关键。

  一是党内法规的体系化。党内法规制度建设遵循规范主义路径,内在要求建构具有一定逻辑的规则体系,实现结构化的制度安排,通过一致性保证党务关系的明确性、稳定性和可预测性[21](P6)。党内法规的体系化不仅要在外部与国家法律衔接协调,同时也要在内部进行领域全面、层次分明、结构合理的体系化建设。

  二是具体制度的完备性。党内法规制度建设既要明确根本性原则,又要健全主体性规则、行为性规则和保障性规则,保证制度间的系统性、整体性和一致性,加强配套和衔接,注重环环相扣,做到彼此呼应,形成制度链条,增强整体功能。

  三是规范形式的耦合性。党内法规不是片面追求形式逻辑的封闭自洽系统,但不能因为它具有政治性就用政治修辞而不用规范话语。这就使得党内法规的体例、技术和语言等既要参照立法增强规范性,又不能完全照搬立法忽视政治性,必须符合内在规律和发展逻辑。据此,党内法规可以作为政党与国家抑或政治系统与法律系统的耦合机制。

  作者简介:

  叶正国,男,河南洛阳人,1985年10月生。现为武汉大学人文社会科学研究院讲师,法学博士。主要研究方向为党内法规、网络法、海洋法与边疆法治。在党内法规领域,主要是借鉴法理学、共法学的基础理论探讨党内法规的规范性问题,以及从组织法和行为法等角度探讨党的领导法规制度,试图解释党与司法等领域的“超稳定结构”。

  论文创新点:

  1.选题新。本文是国内首篇专门聚焦习近平党内法规质量重要论述的论文,而质量问题是党内法规制度建设的根本问题,也是任何党内法规研究的出发点和落脚点。

  2.思路新。本文在对习近平关于党内法规的重要论述进行了系统性梳理的基础上进行命题提炼,使其具有体系化和理论化,并对相关背景、理论内涵、具体要求和制度实践等进行全面阐述,克服了一般思想总结的铺陈式叙述,做到“述”“论”结合。

  3.方法新。本文运用法学方法对习近平关于党内法规质量的论述进行法理阐释,使其具有法学品格和规范属性,超越了一般思想总结的“政策言说”方法。

  

作者简介

姓名:叶正国 工作单位:

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