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北方海航道纳入“一带一路”战略规划的前景分析
2018年11月09日 12:22 来源:《边界与海洋研究》2018年第2期 作者:徐广淼 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:徐广淼,武汉大学中国边界与海洋研究院博士后、讲师,国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究人员。

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  作者信息:徐广淼,武汉大学中国边界与海洋研究院博士后、讲师,国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究人员。

  摘要:在中俄双方对北方海航道开发和利用需求的带动下,俄罗斯北方海航道的发展战略与中国“一带一路”战略规划的契合点日益显现。近年来,俄方提出的共建“冰上丝绸之路”的倡议得到了中方的积极响应,《“一带一路”建设海上合作设想》中也首次提到了北极航道作为“经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”的建设意义。北方海航道是中俄共建 “冰上丝绸之路”的最关键航段,然而由于航道自身发展的阻碍和中俄在航道开发中各自的考量,将北方海航道纳入“一带一路”战略规划面临着种种挑战。当前可以通过“先企业后政府”、“先地方后国家”的模式,按照“战略试探期”、“战略成型期”和“战略实施期”的阶段,逐步深入和细化纳入方案,从而有效规避和控制风险,为中国利用航道、参与共建航道发展机制,掌握一定的航道航运开发治理决策权做好铺垫。

  关键词:北方海航道;“一带一路”;“冰上丝绸之路”;“北极蓝色经济通道”

  编辑部推荐意见:近年来,俄罗斯官方多次向中国政府提出 “冰上丝绸之路”的共建倡议,并于2017年获得了习近平总书记的响应。而北方海航道作为中俄共建“冰上丝绸之路”最为关键的航段,国内从官方到学界的研究却相对较少。在“一带一路”涉北极合作不断深化,俄罗斯北方海航道开发战略与中国“一带一路”建设契合点愈发凸显的当下,本文作者深入分析北方海航道纳入“一带一路”建设面临的现实挑战,并按照“战略试探期”、“战略成型期”和“战略实施期”三个阶段,以规避风险、突出重点的目的出发,分别提出相应的可行模式。文章紧扣战略亟需,逻辑层次清晰,对于未来如何深化中俄在北方海航道基础设施建设方面的合作,有较强的现实意义。

  文章3000字摘编:

  在北极地区地缘与资源优势日益凸显,资源开采、科学考察、渔业开发等活动日益频繁的当下,北极航道已成为北极开发与利用中无法避开的课题。2017年6月,国家发展改革委和国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》提出要重点建设三条蓝色经济通道,其中就包括“积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”。经北冰洋连接中国与欧洲的北极航道共有三条,即北极东北航道、北极西北航道和北极中央航道。然而从商业化开发角度讲,北极东北航道作为贯通欧洲与中国的北方海上通道,实现商业通航的可能性最大,中国对东北航道的商业化利用也将对国内的经济布局、能源安全和航运业产生重要的影响。而北方海航道则是北极东北航道中最为关键的航段。它紧邻俄罗斯北部领土、西起喀拉海峡,东至白令海峡,这段水域海冰密布,通航期短,航行规则严格,因此决定着北极东北航道未来的商业化航行发展。

  一、共建意愿

  在中俄双方对北方海航道开发和利用需求的带动下,俄罗斯北方海航道的发展战略与中国“一带一路”战略的契合点日益显现。参与北方海航道建设,充分发挥和利用航道潜力,可以缓解中国目前海上通道中的“马六甲困境”,这与中国“一带一路”建设、海上合作构想的目标不谋而合。而俄罗斯也恰好需要国际合作来推动北方海航道走出目前的发展困局。近年来,俄罗斯官方多次向中国政府提出 “冰上丝绸之路”的共建倡议。并于2017年获得了习近平总书记的响应。2018年1月公布的《中国的北极政策》白皮书也指出,“中国愿依托北极航道的开发利用,与各方共建‘冰上丝绸之路’。”因此,“打造蓝色经济通道,共建‘冰上丝绸之路’”,应是中国对参与北方海航道开发的宏观定位。

  二、现实挑战

  北方海航道是中俄共建 “冰上丝绸之路”的最关键航段,然而由于航道自身发展的阻碍和中俄在航道开发中各自的考量,将北方海航道纳入“一带一路”战略面临着种种挑战。

  首先,北方海航道是不成熟的商业航线,早期投入巨大,但收获尚不够明朗,这是当前北方海航道纳入“一带一路”战略规划的最主要的挑战。北方海航道受制于航行恶劣的冰情和气候条件、落后的基础设施、高昂的引航费用等因素的影响,形成与同是贯通欧亚的马六甲-苏伊士和经中亚-俄罗斯到欧洲的陆上通道相比巨大的劣势。这导致北方海航道虽然在航行距离和航行天数上胜过前两者,然而实际的航行成本是否有优势则要看其基础设施的完善情况和破冰引航费用是否能够降低。北方海航道不成熟的商业运行、落后的基础设施必将导致对其的开发在一开始便消耗巨额的资金,而投入的效果却无法短期内显现。

  其次,与其他一些非北极国家相比,中国在北极圈内基础设施建设的技术竞争力并不突出。中国目前并不具备在极寒地区工程建设技术经验和建造核动力破冰船以及冰级船只的先进经验,这一技术短板将会使中国在参与北方海航道开发中缺少核心竞争力,容易被其他投资国,如在造船上具有先进经验的日本或韩国取代。

  此外,中俄在航道事务中的主导权的较量也会影响合作的实质推进。俄罗斯目前主要是根据历史性水域主张、直线基线主张和《联合国海洋法公约》的相关规定(主要是1982年联合国海洋法公约文本的第234条),宣称对北方海航道水域拥有历史性权利和管辖权。俄罗斯近年来虽修改了立法,不断弱化破冰引航的强制性,不过对北方海航道的实际管控地位仍然是其开发北极资源的最重要优势,因此,无论如何调整北方海航道的发展战略,俄罗斯都仍将坚持其对航道的管辖权,并将继续看重自身在航道开发事务中的主导权。然而北方海航道建设一旦纳入与“一带一路”战略,俄罗斯在新的机制下必然要与作为航道开发参与国、航道使用国以及航道运输商品生产国的中国协商,向其让渡一定的主导权和决策权,这也必然引发俄罗斯对其自身利益的权衡,同时也会降低“一带一路”开局的推动效率。

  三、模式探索

  虽然近期内,北方海航道纳入“一带一路”战略规划还会面临以上诸多挑战,但在“北极蓝色经济通道”已纳入“一带一路”的规划范畴,“一带一路”涉北极合作正式开启的当下,需要有计划地、“先易后难”地尝试纳入和对接的可能。这一纳入过程已经历了通过“先企业后政府”、“先地方后国家”的模式,今后可以按照“战略试探期”、“战略成型期”和“战略实施期”的阶段逐步深入和细化,从而有效规避不利因素带来的风险或潜在冲突,实现预期目标。

  (一)战略试探期:企业、地方打前站

  不谈具体的纳入模式和政策,先让两国的相关企业和地方间建立合作,评估试探期的结果和进入下一阶段的可能性,可以避免在一开始就面对原则上的碰撞和大幅度的国家投资。可以说,当前中国企业、地方正在参与的俄罗斯北极港口的开发、提出的规划可以视为中国对北方海航道纳入“一带一路”战略的初步试探。中国企业或地方政府今后可以拓宽与俄在北极的合作形式,不但可以通过资金、技术参股的形式与俄在北极共建港口、铁路等基础设施,还可以尝试参与到破冰船、水文保障和通信系统的建设、开发旅游项目中,在合作中寻找机会弥补自身在破冰船、冰级船建设、高寒地区作业以及冰区航行等领域的短板。

  (二)战略成型期:确定纳入原则,形成框架协议,完成政策对接

  战略成型期是整个纳入方案的关键阶段。北方海航道建设纳入“一带一路”战略的试探期结束、政策对接期的开启并非需要等到北方海航道成为成熟商业航线之后。因为航道的商业航运规模的壮大和航运事务的发言权是需要大量的项目和投资带动的,因此开启政策对接的正确时机应该在前期参与投资、开发的企业获得一定的盈利之后。可以说,北方海航道纳入“一带一路”战略的构想刚刚进入战略成型期的阶段。中俄目前关于共建“冰上丝绸之路”的倡议已达成共识,两国政府间还需进一步洽谈具体的对接合作战略,细化北方海航道发展战略纳入“一带一路”的原则、模式和重点等,并形成框架协议,为接下来较大大规模开展合作项目建章立制。

  (三)战略实施期:确立并启动既定项目

  为了稳固对接的前期成果,推动航道商业盈利的实现,政策对接后,两国应不失时机地立即启动具体事宜的协商谈判,确定纳入框架内的项目内容、目标、资金和权责,确保项目顺利启动。目前来看,中俄开展项目对接能发挥优势互补的领域集中在港口基建、高寒地区铁路建设、船只建设、极地旅游等几个方面。

  目前俄罗斯在北极已启动或正在规划的交通的发展项目中,数量最多的就是港口现代化以及新建或改造港口的工程。在俄罗斯针对北方港口的分级中,只有第一级的摩尔曼斯克、阿尔汉格尔斯克、维季诺和坎达拉克沙四个港口与俄罗斯国内交通网相连,属于交通便利港,北极地区80%以上的货物是通过这四个港口转运的。但这些港口因缺少足够投资导致集装箱装卸能力差,航运成本增高。参与这四个港口的现代化改建对中国来说具有实际意义,可在具有技术优势的集装箱码头和相关设施领域投入资金和技术,或者在离大港不远的深水区修建新港,增强港口应对大吨位船只的通过和装卸能力。俄罗斯北极港口分级中的第二个类别属于资源依托港,其现代化设施更加不完善,通过能力更低。诸如此类型的港口也可成为中国对接合作的重点,可选择其中1—2个港口,在对接框架内投入资金完善其现代化设施,提高港口通过能力,为将来的资源较大规模的进口做好准备。

  在船只建设方面,中方可以考虑利用自身在集装箱船建造方面的丰富经验在合作框架内与俄罗斯共同建造适于航道航行条件的冰级集装箱船。此外,中国还可以考虑投资研发建造与俄罗斯共有的破冰船,提高破冰船的引航重量上限至7万吨,同时借鉴俄方经验,提前培养一批破冰船、冰级船建造、冰区航行、引航方面的专业人才,便利中方在将来大吨位货船通过北方海航道时的破冰引航和完成北极科考任务。

  高寒地区铁路建设方面,中国在极寒地区工程建设的经验不足,但在铁路、高铁建设方面有技术优势,目前中国投资者已计划在北极投资建设白海-科米-乌拉尔铁路干线,利用计划建设的阿尔汉格尔斯克深水港作为海陆连接点,将西伯利亚至白海转海运到达欧洲的路程缩短至800海里。投资建设连结北部港口的铁路网,再经由西伯利亚铁路贯穿至中国,不但能够促进中国东北部和西北部两地商品进一步出口俄罗斯北部地区和北欧,还将为航道海运提供支撑,进一步形成自身交通网络和区位的优势。

  随着北方海航道通航期的延长,北极旅游业已经在俄罗斯悄然兴起。近十年间,俄罗斯北极地区出现了一批开展北部和北极旅游线路的国内领先的旅游公司,旅游线路涉及航道沿线游、极点航行游和北极群岛游等多项内容。北方海航道的港口经现代化改造后可以发展旅游基地,北极各群岛上也可增加旅游便利设施和商品流通,中俄继而可以在合作框架内联合开发从中国东北部港口经勘察加、白令海峡到达北方海航道的北极破冰旅游线路,促进中国民间认识北极、了解北极,增进人文交流,继而进一步带动沿线港口、城市的商业发展。

作者简介

姓名:徐广淼 工作单位:武汉大学中国边界与海洋研究院

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