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戴双兴:推动三四线城市土地财政转型
2017年01月11日 13:39 来源:ca88亚洲城-中国社会科学报 作者:戴双兴 字号

内容摘要:三四线城市,尤其中小城市和特色小城镇,是中国未来新型城镇化的主攻方向,也是落实“十三五”期间“三个1亿人”城镇化的主要阵地。

关键词:三四线城市;土地财政;城镇化;房产税;新型城镇

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  三四线城市,尤其中小城市和特色小城镇,是中国未来新型城镇化的主攻方向,也是落实“十三五”期间“三个1亿人”城镇化的主要阵地。我国住房体系改革以来,特别是2004年土地“招、拍、挂”制度全面推行之后,三四线城市开始走上了以“经营土地”来“经营城市”的道路,通过土地财政模式获取城镇化建设资金。伴随着区域房地产市场库存高企,三四线城市商品房及土地市场成交情况不甚理想,土地财政出现拐点。房地产去库存背景下,急需推动三四线城市土地财政转型,保障地方财政可持续发展,稳步推进新型城镇化建设。

  第一,推动土地出让金向房产税转型。以土地出让金为主导的财政模式弊端明显,不但造成房价地价的过快上涨,而且形成土地财政分配代际不公平。与土地出让金模式相比,房产税税源更稳定,也更符合财税理论的基本要求。在计税依据方面,房产税可以从价计征也可以从量计征,由于房产市场价值的评估管理过于复杂,目前我国现有技术条件难以达到相关要求。从短期来看,建议按房产面积征税;从长期来看,随着房产价值评估技术的日趋完善,逐步转向按市场价值征税。在税收减免方面,建议基本需求免征税,超出基本需求的部分开始征税。在税率设定方面,超额部分按差别比例税率征收,拥有的房产越多,计税税率也就越高,有效引导个人住房消费,打击投机炒房行为。在税收归属方面,将房产税收入全部归地方政府所有,并赋予地方政府适当的收入自主权,让地方政府按照当地经济发展的实际情况,有针对性地征收房产税,将其逐步培育成三四线城市的主体税种。

  第二,推动土地抵押贷款向地方政府发债转型。以土地为抵押获取银行贷款为城镇化融资,是三四线城市建设资金需求强烈又无举债权情况下的产物。土地抵押贷款名义上是公司债务,但实际是地方政府隐性负债。这种变相举债模式往往不透明、不规范,存在着较大的风险隐患。为此,财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》,提出自2016年1月起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,这意味着地方政府必须寻找可替代的城镇投融资模式。

  从国际经验看,发行地方政府债券是发达国家普遍采用的城镇基础设施投融资方式。发达国家地方政府债券借、用、还主体相统一,融资可得性、偿债资金来源和偿债激励保持一致,地方政府自身有动力去约束风险。其公开性带来的市场约束,偿债资金来源拓宽和城镇化质量提升的互动,以及对公共财政透明化、阳光化、健康化的推动等好处,早已被很多国家的实践所证明。

  “十三五”时期是三四线城市城镇化加速推进的关键时期,城镇化带来城市基础设施、公共服务设施等巨大投资需求,是保持经济持续健康发展的重要引擎。赋予地方依法适度举债融资权限,允许三四线城市适度规范举债,可以满足新型城镇化的巨额资金需求。

  (本文系福建师范大学2016年度校内教师申报高级别社科项目培育资助项目“土地财政缩水对地方政府债务风险的监测评价与压力测试”阶段性成果)

  (作者单位:福建省中国特色社会主义理论体系研究中心、福建师范大学经济学院)

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