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党的十八大以来中国刑事诉讼法立法取得的新成就
2018年08月10日 10:01 来源: 作者: 字号

内容摘要:2017年10月,中国共产党第十九次代表大会要求,深化司法体制综合配套改革,着力推进反腐败体制改革。下文仅就十八大以来刑事司法改革的重点内容进行阐述。

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  作者:陈光中,中国政法大学诉讼法学研究院终身教授;曾新华,对外经济贸易大学法学院讲师
 

  摘自:《法学》2018年第7期,原题为“中国刑事诉讼法立法四十年” 

  2012年11月,中国共产党第十八次代表大会的召开标志着我国进入了全面深化改革和全面推进依法治国的新时代,也由此开启了司法体制改革和司法机制改革两个层面齐头并进的新局面。十八大报告明确提出,进一步深化司法体制改革。2013年11月,十八届三中全会召开,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出确保依法独立公正行使审判权、检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。2013年12月,中央全面深化改革领导小组(以下简称“中央深改小组”)成立,该小组直接负责本次司法改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实等。2014年10月,十八届四中全会召开,首次专题讨论依法治国问题,并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该《决定》提出,完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,优化司法职权配置,推进严格司法,保障人民群众参与司法,加强人权司法保障,健全司法人员履行法定职责保护机制。2017年10月,中国共产党第十九次代表大会要求,深化司法体制综合配套改革,着力推进反腐败体制改革。下文仅就十八大以来刑事司法改革的重点内容进行阐述。 

  (一)保障司法机关依法独立行使职权 

  十八大及十八届三中、四中全会中都强调要“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。审判机关、检察机关是我国的司法机关,司法机关依法独立行使职权是实现司法公正的首要保障,是树立司法权威的必要条件,是法官职业化的题中之义,亦是追究司法责任的前提。为此,十八大以来中央重点从体制和机制两个层面保障司法机关依法独立行使职权。 

  1.推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理 

  十八届三中全会《决定》首先提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、地方检察院人财物统一管理”。2014年6月中央深改小组会议审议通过的《关于司法体制改革若干问题的框架意见》将其列为四项基础性改革举措之一,规定对人事“省级统一提名,地方分级任免”的方案,提名权在省级,任免权依照法律的规定,依然在各级人大及其常委会;对财物的统一管理,主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理实施。 

  该项改革举措如若实现将有力保障司法机关依法独立行使职权,但因其涉及我国政体、宪法以及党管干部原则等根本性问题,涉及面广,改革难度很大,目前仍处于摸索阶段。 

  2.设立巡回法庭以及跨行政区划的人民法院和人民检察院 

  为了更好发挥最高人民法院监督指导地方法院工作的职能及方便当事人诉讼等目的,2014年12月2日中央深改小组会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,同意最高人民法院设立两个巡回法庭,并于2016年11月1日通过了《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》,增设四个巡回法庭。根据最高人民法院2015年2月1日起施行的《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》,巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。 

  与此同时,2014年,北京和上海率先设立跨行政区划的北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院,办理跨地区重大刑事、民事、行政案件,解决当事人争管辖和诉讼“主客场”问题。同年,上海市检察院第三分院、北京市检察院第四分院挂牌成立,着力探索跨行政区划管辖范围和办案机制。跨行政区划的检察院重点办理的刑事案件是重大职务犯罪案件、重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件。 

  3.建立防止干预司法活动的工作机制 

  2015年2月27日,中央深改小组第十次会议通过,中共中央办公厅、国务院办公厅印发并决定于同年3月18日起实施的《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,为领导干部干预司法划出“红线”,建立防止司法干预的“防火墙”和“隔离带”,从而为司法机关依法独立行使职权创造良好的环境。此后,2015年8月19日,最高法院印发了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。依照上述文件,对司法机关负有领导职责的机关因履职需要,可以依照工作程序了解案件情况,组织研究司法政策,统筹协调依法处理工作,督促司法机关依法履行职责,但不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。为使领导干部干预司法的行为全程留痕、有据可查,要求司法人员对领导干预司法活动、插手具体案件的情况应当如实记录,否则视情况予以警告、通报批评、纪律处分。 

  (二)完善司法责任制 

  司法责任制被称为司法体制改革的“牛鼻子”。司法责任制改革的逻辑是要放权给法官检察官,让法官检察官成为真正的办案主体,对其履行职责的行为承担责任,在职责范围内对办案质量终身负责,以落实责任来促使法官检察官谨慎行使权力,从而实现司法公正。2015年8月,中央深改小组分别通过两高的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《法院司法责任制意见》)、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《检察院司法责任意见》)。 

  保障司法机关独立行使职权和加强专业化司法机关办案人员队伍建设都是完善司法责任制的重要前提。2014年6月6日中央深改小组第三次会议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中,将完善司法人员分类管理与健全司法人员职业保障作为司法体制改革的基础性、制度性措施,决定成立法官(检察官)遴选委员会,负责对法官(检察官)进行遴选。司法机关建立符合职业特点的人员分类管理制度旨在提高司法队伍的专业化和职业化水平,这是确保案件公正处理的重要基础。司法机关将司法人员分为三类:法官检察官、司法辅助人员和司法行政人员。按照85%以上的人力资源配置到办案一线的要求,司法行政人员数目不得超过中央政法专项编制的15%。各省市先后按照“统一提名、党委审批、分级任免”的流程开始了法官、检察官的遴选工作。到2017年11月份,全国法院从原来211990名法官中遴选产生了120138名员额法官,占中央政法专项编制的32.9%。全国检察机关遴选出员额内检察官84444名,占中央政法专项编制的32.78%。依此为前提,司法责任制改革才能顺利进行。 

  1.改革司法权力运行机制 

  在法院权力运行机制上,首先,改革独任制与合议庭运行机制,改革裁判文书签署机制,裁判文书由审理案件的法官直接签署后即可印发。独任制审理的案件,由独任法官对案件事实的认定和法律适用承担全部责任;合议庭审理的案件,合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任。领导干部干预导致裁判错误,法官不记录或者不如实记录,应当排除干预而没有排除的,承担违法审判责任。其次,明确将审判委员会讨论案件的范围限定为“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件,以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”,并指出要强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。审判委员会评议实行全程留痕,审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的,由持多数意见的委员共同承担责任,合议庭不承担责任。审判委员会维持合议庭意见导致错误裁判的,由合议庭和持多数意见的委员共同承担责任。最后,规范审判管理和监督制度——该意见提出建立符合司法规律的案件质量评估体系、评价机制及在各级人民法院成立法官考评委员会,以此对法官业绩进行评价,并作为法官任职、评先评优和晋职晋级的依据。院长、副院长、庭长的审判管理和监督活动应当控制在职责和权限范围内,并应当在办公平台上全程留痕。外部监督上,建立健全审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台,构建开放动态、透明、便民的阳光司法机制,广泛接受社会监督。 

  在检察院权力运行机制上,健全司法办案组织及运行机制、健全检察委员会运行机制。检察一体化是检察司法责任制区别于法院的关键原因,检察权由检察官独立行使需要检察长的委托。为此,独任检察官、主任检察官对检察长(分管副检察长)负责并在职权范围内对办案事项作出决定,独任检察官承办并作出决定的案件,由独任检察官承担责任;检察官办案组承办的案件,由其负责人和其他检察官共同承担责任,办案组负责人对职权范围内决定的事项承担责任,其他检察官对自己的行为承担责任。检察长除承担监督管理责任外,对在职权范围内作出的有关办案事项决定承担完全责任。但是该意见却没有对检察官对哪些事项有决定权作出具体的规定,交由各省检察院制定权力清单。依照《检察院司法责任制意见》的规定,对于检察官在权力清单所规定的职权范围内作出决定的事项,检察长(副检察长)都不因签发法律文书承担司法责任。但是,检察长(分管副检察长)有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核。 

  2.司法责任制的改革 

  司法责任则是指司法责任主体基于其所承担的司法职责,因在履行职责时存在违法违纪行为而应承担的法律上的不利后果。依照《法院司法责任制意见》和《检察院司法责任制意见》,司法责任包括故意违反法律法规的;因重大过失造成严重后果的。此外,还包括检察系统的监督管理责任。同时明确了下列行为不属于司法责任的范围:(1)司法人员违反职业道德准则和纪律规定,接受案件当事人及相关人员请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为,依照法律及有关纪律规定另行处理。(2)一般工作瑕疵。依照当前的规定,司法人员在认定事实、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风方面不符合法律有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属司法瑕疵,依照相关纪律规定处理。司法办案过程中虽有错案发生,但是司法人员尽到注意义务,没有故意或者重大过失的,不承担司法责任。(3)其他情形。如不得作为错案进行责任追究的情形:法律修订或者政策调整的;因出现新证据而改变裁判的等。 

  司法责任的追责主体是法官、检察官惩戒委员会。首先由法院、检察院的纪检监察机构受理司法人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告,并进行调查核实。认为应当追究法官、检察官故意违反法律法规或重大过失责任的,应当报请院长、检察长决定后,移送省、自治区、直辖市法官、检察官惩戒委员会审议,并就其故意违反法律法规或重大过失承担举证责任,当事法官、检察官有权进行陈述、辩解、申请复议。法官、检察官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或给予惩戒处分的建议。 

  (三)以审判为中心的诉讼制度改革 

  “以审判为中心”是基于司法规律,针对公、检、法三机关关系在立法和司法运行上的不足而提出的,是对三机关关系的完善和发展,使审判最有利于查明案件事实真相,实现司法公正。十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”,“全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”2016年10月11日,最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、国家安全部印发了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。该意见再次重申了未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪;证据裁判原则;侦查机关应当全面客观收集证据;防止刑讯逼供,不得强迫任何人证实自己有罪等基本原则和制度。随着改革的推进,以审判为中心的诉讼制度改革逐渐明确为庭审实质化改革。2017年12月27日,为了深入推进庭审实质化,最高人民法院发布了“三项规程”(即《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》和《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》),并于2018年1月1日起全面推行“三个规程”,以推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革成果在刑事审判活动中的贯彻落实。 

  (四)加强司法民主与人权保障 

  1.改革完善人民陪审员制度 

  十八届四中全会提出,“完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”2015年,中央深改小组通过了《人民陪审员制度试点改革方案》,全国人大常委会通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》,最高人民法院和司法部颁布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》。2018年4月全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民陪审员法》。 

  该法对2004年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》进行了重大修改,主要包括:(1)在选任条件上,年龄要求从年满23周岁升为年满28周岁,学历要求从“一般应当具有大学专科以上文化程度”降为“一般应当具有高中以上文化程度”。(2)在选任程序上,将个人申请和组织推荐改为以随机抽选为主、个人申请和组织推荐为辅,并明确规定了通过个人申请和组织推荐产生的人民陪审员名额数不得超过1/5。(3)在参审范围上,区分3人合议庭和7人合议庭的适用范围,并对7人合议庭审理的案件类型予以明确和具体化。人民法院审判下列第一审案件,由人民陪审员和法官组成7人合议庭进行:可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑,社会影响重大的刑事案件;根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件;涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全,社会影响重大的案件;其他社会影响重大的案件。(4)在参审程序上,3人合议庭中陪审员和法官仍就共同对事实认定和法律适用行使表决权,但在7人合议庭中陪审员仅就事实认定与法官共同表决,而对法律适用虽然可以发表意见但不再参加表决。 

  2.严格排除非法证据 

  十八届三中全会《决定》明确指出要“严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。”2017年6月两高三部联合发布了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》。相较于过去相关的法律规定和司法解释,该规定主要有如下创新之处:(1)扩大了非法言词证据排除的范围。将“威胁”“非法拘禁”列为排除供述的事由,并且此范围也适用于被害人陈述与证人证言,从而统一了非法证据排除的范围。(2)首次涉及了重复性供述的排除问题。对重复性供述既不是一排到底,也不是完全采纳,而是采取“主体更换说”,并列有例外情形,实现了保障人权与惩罚犯罪的动态平衡。(3)重申、细化排除非法证据的规程。对非法证据坚持早发现、早核查、早排除,强调尽早发现并排除非法证据。同时,细化规定了提讯登记、体检记录的制作,指引有关机关留存证据。(4)将申请非法证据排除纳入法律援助的范围,并保障律师调查取证权。(5)之前在法院依法作出排除决定前可否在对申请排除的证据的庭审中进行调查这一问题没有统一规定。明确规定:在法庭作出是否排除有关证据的决定前,不得对有关证据宣读、质证。(6)将“对于一审法院对被告方有关排除非法证据的申请没有审查,可能影响公正审判的”作为二审发回重审的原因。 

  3.保障辩护权和完善法律援助制度 

  在保障律师依法行使辩护权方面,2015年9月中央深改小组会议通过《关于深化律师改革制度的意见》,同月两高三部联合印发了《关于依法保障律师执业权利的规定》。与此同时,2015年5月中央深改小组会议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。2017年8月“两高三部”公布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》(以下简称《值班律师意见》),2017年10月,最高人民法院、司法部联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《全覆盖办法》)。 

  上述文件的主要制度创新包括:(1)构建值班律师制度。《值班律师意见》提出,法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师,为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助。法律援助值班律师的职责包括:(一)解答法律咨询;(二)引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助,转交申请材料;(三)在认罪认罚从宽制度改革试点中,为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助,对检察机关定罪量刑建议提出意见,犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场;(四)对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告;(五)承办法律援助机构交办的其他任务。法律援助值班律师不提供出庭辩护服务。(2)扩大法律援助范围。《全覆盖办法》规定,在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西省的全部或部分地区开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。在之前法律援助范围的基础上,其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。适用简易程序、速裁程序审理的案件,被告人没有辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。 

  4.纠正和防范冤假错案 

  党的十八大以来,司法机关依法纠正了呼格吉勒图案、聂树斌案、陈满案等重大冤错案件37件61人。2013年8月中央政法委出台了《关于切实防范冤假错案的指导意见》,重申了疑罪从无、证明标准、保障律师权利等规定。2014年最高人民法院出台《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》要求办案应当坚持尊重和保障人权原则、程序公正原则、证据裁判原则等。对于定罪证据不足的案件,应当依法宣告被告人无罪,不得降格作出“留有余地”的判决。2013年9月最高人民检察院制定《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》,建立重大冤错案件发现报告、指导办理、异地审查、监督纠正、依法赔偿工作机制。 

  (五)刑事诉讼法第三次修改(2018年) 

  为了协调国家监察体制改革和十八大以来司法改革,全国人大常委会以修正案的方式对刑事诉讼法进行修改,并于2018年5月9日公布了《中华人民共和国刑事诉讼法(修正草案)》(以下简称《修正草案》)。这次修法主要包括三个方面:一是完善监察法与刑事诉讼法的衔接机制;二是为加强境外追逃工作力度和手段,设立缺席审判制度;三是将认罪认罚从宽制度和速裁程序的试点工作中成功的经验上升为法律规范。 

  首先,监察体制改革是对中国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整,是事关全局的重大政治体制改革。2016年10月十八届六中全会指出,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”由此拉开了监察体制改革的序幕。2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在三省市设立各级监察委员会。2017年11月,全国人大常委会通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。2018年3月11日,全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》。修正案修改了相关条文,并增写了监察委员会一节,明确规定各级监察委员会是国家的监察机关。随后审议通过了《中华人民共和国监察法》,将监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。《修正草案》根据宪法和监察法的规定删去了检察院贪污贿赂犯罪侦查权,但保留了一部分自侦权,即“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查”。此外,还从强制措施、案件移送等方面完善了监察法与刑事诉讼法的衔接。 

  其次,建立刑事缺席审判制度,加大境外追逃工作的力度。对于贪污贿赂犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外,监察机关移送起诉,检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,可以向法院提起公诉。同时规定了该类案件的管辖、送达、审理方式、被告人权利保障、上诉权等。此外,还规定了中止和审判监督程序中的缺席审判。 

  最后,将试点的认罪认罚从宽制度和速裁程序上升为法律。自2014年、2016年开始在部分地区分别试点速裁程序和认罪认罚从宽制度。《修正草案》将认罪认罚从宽作为一项刑事诉讼法的基本原则规定在第一章中,即犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,对指控的犯罪事实没有异议,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。对于基层人民法院管辖的可能判处3年有期徒刑以下刑罚的案件,案件事实清楚,证据确实、充分,被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的,可以适用速裁程序。 

  《修正草案》旨在着力解决实践中紧迫性的问题,但是十八大以来刑事司法改革取得的重要成就没有在本次修正草案中得以体现,例如:加强司法机关依法独立行使职权、推进以审判为中心的诉讼制度改革、严格实施非法证据排除规则、扩大法律援助范围等问题。我们期待在以后的刑事诉讼法修改中对上述问题加以规定。(注释略) 

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