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北极进入“冰岛时刻” “可持续发展” 成为北极事务核心
2019年07月11日 09:40 来源:ca88亚洲城-中国社会科学报 作者:郭培清 邹琪 字号

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  5月6—7日,第11届北极理事会部长级会议在芬兰召开,冰岛接替芬兰成为北极理事会轮值主席(2019—2021年)。芬兰任期内(2017—2019年)注重环境、互联互通和教育等领域的工作,冰岛的关注重点与芬兰大为不同,将“可持续发展”作为主题。冰岛任期结束后将由俄罗斯接替(2021—2023年),俄罗斯更是很早将经济开发作为优先事项。在冰、俄的主导下,“可持续发展”有望成为北极事务的核心主题。这一主题高度契合“一带一路”倡议,未来四年将是中国参与北极事务的历史机遇期。

  提升冰岛国际影响力

  冰岛虽然是北极八国中实力最弱的国家,但其战略地位十分重要,南北连通大西洋和北冰洋,东西俯瞰欧洲和北美洲,地处当下热议的“冰上丝绸之路”西端。早在冷战时期,冰岛就备受世界大国关注,在北极海冰融化以及北极航道进入商业运营之际,再次登上国际舞台。冰岛获得了超过其国家规模的世界影响力,甚至在一定程度上影响着北极理事会改革的走向,堪称北极的“新加坡”。如北极理事会首个具备约束力的协议——《北极搜救协定》,是在冰岛大力推动下于2011年达成的,它改变了理事会先前单纯的政策塑造作用。

  冰岛之所以如此推崇理事会,其实是在2006—2008年间内外交困局面下做出的现实选择。首先是美国从冰岛撤军。冰岛没有自己的军队,美冰1951年签订防务协定,防务由北约负责。冷战结束后,美国对冰岛的战略价值评估大打折扣,美军逐渐从冰岛撤出,使冰岛陷入“有国无防”的状态,冰岛必须重新思考外交资源的配置。国际机制是其进行权力平衡的一个重要“杠杆”。

  其次,被排斥在北极核心决策圈外的“痛苦”经历增强了冰岛开拓新的外交空间的决心。2007年,丹麦提出通过“北极五国”(Arctic Five)机制来解决北极问题,五国包括美国、俄罗斯、加拿大、丹麦和挪威。冰岛被排斥在外,为此进行了艰难的抗议和交涉。2008年金融危机期间,冰岛再次被欧美盟国抛弃。冰岛更加坚定地开拓外交空间,着力强化北极理事会,启动了北极搜救、油污处理等协议的讨论,并游说在特罗姆瑟建立常设秘书处。与此同时,冰岛还有自己的“B方案”,2013年创立“北极圈论坛”,现已发展成为北极理事会之外的重要平台,受到国际社会广泛关注,甚至在美国、新加坡、韩国和中国举办了分论坛,2019年11月将在日本举办,国际影响力日增。

  冰岛担任北极理事会轮值主席,是其提升国际影响力的又一良机。冰岛外交部5月发布《冰岛的北极理事会主席国任期2019—2021:共同迈向可持续发展的北极》(Together towards a Sustainable Arctic: Iceland’s Arctic Council Chairmanship 2019-2021,以下简称“任期计划”),这一任期计划致力于推动北极经济繁荣,北极迎来“冰岛时刻”。

  坚持以“可持续发展”为导向

  根据任期计划,冰岛将以“可持续发展”为主题,重点突出四个方面:北极海洋环境、气候和绿色能源解决方案、北极人民和社区以及更强大的北极理事会。四个重点的具体内涵如下。

  首先,聚焦海洋环境。冰岛一方面将开展海洋污染治理,尤其是清理塑料垃圾;另一方面,突出北极海洋生物资源和海洋运输开发。冰岛在海洋生物资源开发方面是“领头羊”,而海洋运输则凸显其岛国优势。可以说冰岛任期内的海洋开发计划与其国内发展规划一脉相承,极具海洋特色。

  其次,重视气候治理。在应对气候变化上,冰岛并不单独强调气候治理,而是将绿色能源作为解决方案一并提出,在改善当地经济和人民生活水平的同时,减少污染物排放。此外,鉴于美国与其他国家在气候问题上的分歧,冰岛未给出过高承诺,仅是建议“成员国根据各自的国际承诺和国家政策采取行动”。

  再次,关注北极居民的发展。冰岛提出通过发展航运、旅游业等来促进北极地区的经济繁荣。冰岛还延续了芬兰任期内加强“互联互通”的政策,促进北极居民使用电信服务并参与数字经济,如与华为开展5G网络合作,阿里巴巴旗下的跨境电子商务平台在冰岛也广受欢迎。

  最后,建立更强大的北极理事会。强化北极理事会举措有二,一是加深理事会成员国和观察员国的协商与合作。二是更加重视北极经济理事会(Arctic Economic Council,AEC)。在5月北极理事会部长会议期间,AEC与北极理事会签订了新的谅解备忘录,AEC将成为北极理事会在经济议题上的首选伙伴。

  与芬兰不同,冰岛四个优先事项均兼顾到经济、北极居民、环境三方面,重点突出经济发展。开发的主要领域是冰岛本国的特色或优势产业,包括海洋生物资源、海洋运输,及其先进的地热开发技术。这些与中国“一带一路”倡议有着共同愿景,为中冰合作提供了新机遇。但冰岛强调北极理事会与AEC的合作,可能会对中国在北极的投资有一定影响。更多经济事务将在AEC的框架下展开,而AEC对待非北极国家有明显的“排斥”政策,不设观察员,仅有一条沟通渠道,即工作小组。AEC强调《北极投资议定书》的落实,这一议定书对在北极的投资设置了诸多环境、透明度与防腐败门槛,可能成为个别国家抵制、排挤中国资金的工具。如何应对这些挑战以及持续深化合作是中国当前需要思考的问题。

  中冰合作迎来机遇

  自2012年签署《北极合作框架协议》以来,中冰两国在经贸、科研、教育等领域合作成果丰富。现今,冰岛的四个优先事项亦与“一带一路”倡议不谋而合。冰岛总统约翰内松在4月的圣彼得堡“北极—对话区域”国际北极论坛上也表示欢迎中国参与北极合作。从资源经济的角度来说,中冰两国有着广阔的合作空间。气候变化使得冰岛的渔业、淡水、可再生能源的开发潜力得到释放,但北极地区的资源开发大多是资本密集型产业,只有开展国际合作,这些资源才能得到有效利用。东亚尤其是中国被视为理想合作者,目前冰岛正在大力推进同中国在渔业、淡水、地热等清洁能源方面的合作。今年5月在上海北极圈论坛期间,中冰签署了关于地热培训合作的备忘录。

  从地缘政治角度来说,“平衡外交”更能保障冰岛的利益。假如域外国家被排斥在外,北极事务由八国制定,冰岛作为实力垫底国家话语权自然大降。2007年出现的“北极五国”共治,深刻刺激了冰岛。引入域外大国并率先建立良好的合作关系,可借力实现北极力量的平衡。另外,冰岛力主将北极打造为“和平之地”,反对加剧北极紧张局势的政策深得人心,这些政策都为中冰两国务实合作营造了很好的环境。

  从两国政策来看,“可持续发展”主题可高度对接“一带一路”倡议。冰岛四个优先事项的实质是在环保的前提下,开发清洁能源、海洋资源以及北极航运,并注重北极人民的发展。“一带一路”的重点包括发展蓝色经济和海洋运输,且高度重视生态环境保护。5月16日,中国驻冰岛大使金智健发表署名文章《“一带一路”倡议为中冰合作带来新机遇》指出,中冰两国在互联互通、经贸往来、绿色发展、创新产业、第三方合作、人文交流六大领域有广泛的合作前景。未来四年,由冰岛和俄罗斯担任北极理事会轮值主席国,两国都将“可持续发展”作为优先事项,且与中国都有较好的合作基础。中国宜利用好这一时机,深入参与北极地区可持续发展,推进“冰上丝绸之路”建设。

 

  (本文系中国海洋发展研究会和中国海洋发展中心资助项目“北极航道开发与冰上丝绸之路建设研究”(CAMA201804)阶段性成果)

  (作者单位:中国海洋大学国际事务与公共管理学院)

作者简介

姓名:郭培清 邹琪 工作单位:中国海洋大学国际事务与公共管理学院

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本文系中国海洋发展研究会和中国海洋发展中心资助项目“北极航道开发与冰上丝绸之路建设研究”(CAMA201804)阶段性成果

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