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《慈善法》为我国慈善事业保驾护航
2019年05月22日 08:14 来源:ca88亚洲城-中国社会科学报 作者:叶托 字号

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  2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中明确要求,“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。2019年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中也提到,“引导支持社会组织、人道救助、志愿服务和慈善事业健康发展”。不难预见,推动慈善事业的健康发展将会被我国各级政府纳入主要工作议程,并受到社会越来越多的关注。事实上,自《中华人民共和国慈善法》于2016年9月1日正式实施以来,我国的各项慈善事业不断向前推进,慈善组织数量稳步增长,慈善捐赠总额逐步攀升,慈善服务蓬勃开展,慈善募捐渐入规范化的轨道,慈善信托迈开探索的步伐。在纾贫济困、扶弱救灾、促进社会事业、加强社会治理和保护生态环境等诸多领域,慈善行业已经成为一支不可忽略的重要力量,作出了政府、企业等其他力量难以替代的贡献。故而,如何进一步推动慈善事业发展乃是当下我国的一个重要命题。又鉴于慈善法制对于慈善事业的影响更具有根本性和持续性,从法制的维度来探讨慈善事业的困境及其化解之道,可以为我国慈善事业发展提供较大的助益。

  《慈善法》解法制困境

  在2016年《慈善法》之前,我国政府对于慈善价值的定位相对不明确。在中华人民共和国成立之初,政府将注意力聚焦在了社会保障制度,而对慈善事业重视相对不够。改革开放之后,随着市场经济转型的启动和深入,旧有社会保障制度的弊端日益显现,政府重新评估和局部认可了慈善事业的重要性。由此,我国慈善事业的相关立法活动也逐渐恢复,先后出台了《红十字会法》《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等重要法律法规。但依然只是将慈善事业视为社会保障的一种有限补充,未能完全认清慈善的全部价值,因而这些慈善立法活动也无力应对慈善事业蓬勃发展过程中出现的种种棘手问题,比如“郭美美事件”反映出的慈善监督无力问题,“壹基金事件”反映出的慈善组织登记难问题等。根据学者吕鑫《当代中国慈善法制研究:困境与反思》一书中的观点,此时的慈善法制至少面临着三重困境,即公民慈善的合法性困境、政府慈善的正当性困境和慈善监督的有效性困境。

  依据这一观点,当今《慈善法》的重要历史使命就是从立法层面系统地破解上述慈善法制困境。该法的立法过程长达10年之久,历尽曲折。早在2005年,民政部开始研究起草《慈善事业促进法》,次年即被纳入国务院的立法工作计划。到了2008年,《慈善事业促进法》改名为《慈善事业法》,并正式被全国人大常委会列入立法规划,5年后又进入了立法规划第一类立法项目,其起草主体也由国务院转变为全国人大内务司法委员会。经过反复的调研和论证,《慈善事业法》改名为《慈善法》,其草案于2015年10月被提交给第十二届全国人大常委会进行第一次审议,其后历经多次修改。2016年3月16日,第十二届全国人大四次会议正式表决通过了《慈善法》,并定于同年9月1日正式施行。从内容上看,《慈善法》对慈善活动、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善财产、慈善信托、慈善服务、慈善信息公开、慈善促进措施、慈善监管、法律责任等作出了相当明确的规定,意图将慈善事业全面纳入法律规范的调整范围。为了破解慈善法制的原有困境,《慈善法》对慈善事业中的公民权利与政府权力进行了较为清晰而合理的界分。

  权利与权力的合理界分

  从公民权利上来讲,《慈善法》加强了对公民开展慈善活动的权利保护。其一,《慈善法》拓宽了公民开展慈善活动的既有途径。成立慈善组织,是公民开展慈善活动的重要形式。以往,我国政府对包括慈善组织在内的社会组织实施的是准入门槛很高的双重登记管理制度,即其成立需要同时获得业务主管部门和登记管理机关的批准。然而,《慈善法》明确规定,慈善组织可以直接向民政部门申请登记。这一规定极大地简化了慈善组织的成立程序,降低了慈善组织的准入门槛,有助于鼓励更多的公民通过成立慈善组织的形式开展慈善活动。此外,尽管慈善组织的公开募捐资格依然需要获得政府的许可,但是《慈善法》也利用其他方式加以补救,比如规定不具有公开募捐资格的组织或者个人可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐。其二,《慈善法》开辟了一种公民开展慈善活动的新途径,即慈善信托。虽然2001年的《信托法》已经提出了公益信托,但由于未能清楚界定审批管理机构等原因,公益信托一直停留在纸面上,没能付诸实施。《慈善法》专设一章对慈善信托进行明确的规定,随后银监会和民政部又联合印发了更加详细的《慈善信托管理办法》。根据民政部“慈善中国”信息平台的统计,截至2019年4月17日,备案的慈善信托已有173家,信托财产总规模达到了21.3亿元。

  从政府权力上来讲,《慈善法》对一些权力进行了必要的限制和规范,而对另一些则进行了合理的强化。其一,《慈善法》明显限制了政府直接开展慈善募捐的权力。政府拥有直接进行慈善募捐的权力将导致两个极为有害的后果:一方面,政府慈善募捐的权力与其监督慈善募捐的职责存在不可调和的冲突;另一方面,公权力的介入会破坏捐赠者与募捐者之间的平等主体关系。现行《公益事业捐赠法》规定“县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠”,而《慈善法》仅仅赋予政府在重大自然灾害等特殊情况下“引导开展募捐和救助活动”的权力,并明令禁止政府“摊派或者变相摊派捐赠任务”。其二,《慈善法》尝试搭建了一个事先监督和事后监督相结合的慈善募捐监督机制。慈善募捐的监督缺失问题曾引起广泛关注,因而解决该问题是《慈善法》的重要任务之一。在事先监督方面,《慈善法》采取许可制和备案制并存的方式来强化监督。其中,许可制包含了两重内涵:一是对慈善组织的成立采取许可制,二是对公开募捐资格也需要获得政府许可;备案制是指,公开募捐方案需要事先向政府报备。在事后监督方面,《慈善法》不仅明确了募捐者公开募捐情况和慈善项目实施情况的义务,而且对公开形式也作了较为明确的规定,从而有利于政府、公民和社会的监督。

  多方合力共同监督

  尽管近年来我国慈善事业在《慈善法》的指导下获得了长足的进步,但是依然面临诸多亟待解决的现实问题。而要想继续推动我国慈善事业发展,仍需要在未来的慈善法制建设中进一步保障公民的慈善权利,尤其是募捐权利。具体来说,第一,在未来《社会组织登记管理条例》的制定中,可以进一步降低公民成立慈善组织的门槛条件,比如适当下调慈善基金会的注册资金要求,对三类慈善组织均采用直接登记制度等。第二,在《慈善法》的未来修改中,可以用慈善公开募捐备案制替代慈善公开募捐资格的许可制度,同时对备案内容和监督机制进行更加明确而清晰的规定。在政府权力方面,应当进一步明确政府在慈善事业中的主要职责是监督慈善事业的合法健康发展,并对政府开展慈善活动(主要包括慈善募捐和接受慈善捐款)予以更加严格的限制。第一,就慈善募捐而言,“引导开展募捐和救助活动”的表述容易引起歧义,未来应当进一步明确政府职责。第二,就接受慈善捐款而言,慈善立法必须对政府接受慈善捐款的对象、方式和时间等进行严格的规制,并完善相应的信息公开制度。第三,就慈善监督而言,慈善立法应该进一步完善政府对慈善事业发展的监督机制,比如细化慈善组织和慈善活动的公开内容,又如恰当解决《慈善法》未对调查权程序和处罚权裁量予以详尽规定的问题。

 

  (本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目(17YJC630201)和广东省哲学社会科学规划项目(GD 16CZZ01)阶段性成果)

  (作者单位:华南理工大学国家治理研究中心)

 

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