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突破互联网时代慈善事业的制度困境
2019年05月22日 08:15 来源:ca88亚洲城-中国社会科学报 作者:李德健 字号

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  改革开放以来,我国慈善事业方兴未艾。伴随互联网时代的到来,我国更是在慈善捐赠总量、慈善组织总量、慈善参与人数、慈善创新项目等各个领域取得了突飞猛进的发展。根据《中国民政》报告,“2018年,民政部依据《慈善法》指定的20家互联网募捐信息平台,共为全国1400余家公募慈善组织发布募捐信息2.1万条,网民点击、关注和参与超过84.6亿人次,募集善款总额超过31.7亿元,同比2017年增长26.8%”。而这些进步离不开我国在慈善法制方面的不断完善。

  随着2016年《慈善法》的颁布以及中央地方慈善监管和促进政策的系统化出台与全面性展开,我国正式进入了依法行善的新时代,同时也为互联网时代的慈善事业发展奠定了较为坚实的法制基础。例如,在中央层面,《公开募捐平台服务管理办法》进一步细化了《慈善法》所规定的广播、电视、报刊及网络服务提供者、电信运营商在为慈善组织募捐活动提供服务时所应遵循的行为规范以及相关监管部门的监督职责,为募捐平台在我国的实践发展提供了制度基础。《慈善组织信息公开办法》深化了慈善法关于信息公开的具体要求,建立了更具现实可操作性的信息公开制度体系。而《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》的出台更是为互联网公开募捐平台的规范运行提供了更具有可操作性的指引。在地方层面,以浙江为例,其2018年颁布的《浙江省实施〈中华人民共和国慈善法〉办法》第14条就明确提出,“鼓励慈善组织、互联网公开募捐平台运用大数据、云计算等技术,创新公开募捐活动的载体和形式;鼓励社会公众以电子支付或者其他合法的虚拟形式开展捐赠”。这些从中央到地方的法律政策对互联网慈善的健康发展颇有助益。

  传统难题有待体系化解决

  但是,我们也必须清醒地认识到,传统慈善法制中所面临的诸多问题并没有因为互联网时代的到来就得到了体系化的解决。事实上,在部分领域、某些层面,许多传统遗留问题依然在互联网时代顽强存在甚至有蔓延之势,困扰着慈善事业的未来发展。例如,我国《慈善法》第28条规定,“慈善组织通过互联网开展公开募捐的,应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息,并可以同时在其网站发布募捐信息”。这一规定的出台是有其历史合理性的:我国互联网慈善正处于起步阶段,所以需要更为严格的监管从而维护互联网募捐的社会公信力,维护社会公众的信赖利益。但是,从长远来看,其对于互联网慈善募捐采取了过分管制的方式,对于很多中小型慈善组织而言,必须在民政部统一或指定平台上发布信息无疑构成了一大负担。

  另外,尽管互联网时代到来,但是部分政府监管者的服务意识、监管效能等方面并没有根本的改变。因此,困扰着传统慈善的制度问题在互联网时代会以这样那样的方式延续下去。例如,随着各种文件处理、传送的电子化,如果监管者相互之间缺乏有效的沟通,则通过网络来提交材料的慈善组织与相关人员依然要与一系列部门分别打交道,这对于减少慈善组织的办事成本并无实益,甚至徒增成本。另外,为了单纯的管理方便,监管者可能会要求慈善组织在从事各种活动时,事无巨细,都需要在其指定的网络平台上将相关信息存储备案,果真如此,这将极大限缩慈善组织的活动空间,抑制民间力量参与慈善事业的积极性。诸如此类,如果缺乏一个有力的法制体系保障从而捍卫公民慈善、优化政府监管效能的话,极有可能在某一阶段成为慈善人士以及社会各界所不得不面临的棘手问题。

  适当激发互联网时代的

  慈善潜力

  为此,相关领域不少学者提出了有价值的见解,例如,吕鑫在《当代中国慈善法制研究:困境与反思》一书寻根溯源,明确指出这些困境表象所反映的恰恰是转型期我国公民权利与政府权力在慈善领域中错综复杂的关系纠葛,并系统提出解决上述困境的基本方案。比如要解决公民慈善面临的合法性困境,必须强化对公民募捐自由的保护,应当严格规制政府接受捐赠,还应当以备案制与公开制为思路改革目前的慈善监督体制。且不论其具体观点在现阶段是否具有实践可行性,单就方案背后的核心逻辑而言,无疑对于互联网时代的慈善法制建设同样具有镜鉴价值:简言之,在慈善领域,应当将慈善事业放权于普通公民,将慈善监管施责于政府,将政府慈善严限于例外。

  借鉴其思想,即便在互联网时代,在慈善组织组建与内部治理以及慈善活动发起与开展方面,在制定与执行这些政策的过程中,政府务必保持克制,在促进慈善活动有效开展与慈善组织高效运行的同时,避免通过强化互联网管制来给社会力量从事慈善活动以及慈善组织发展内外关系造成过重负担,从而确保慈善事业的自治。例如,在政府监管层面,应当不可逆转地推动传统的严格管控路径向有效监管模式转移。对于双重管理体制、“无登记即无合法性”“一个地区、一个组织”等一系列制度约束,应当逐渐予以缓和适用。民政部门与其他监管部门以及民政部门内设机构在慈善监管方面缺乏协调、沟通、统合、合作机制的问题应当得到高度重视,并通过互联网等科技手段有效解决。对于由年度检查转变为年度报告,以及由过去针对公益信托的登记制改为目前针对慈善信托的备案制等本来在理论层面应当是给慈善组织、信托带来更为宽松的制度而言,应当名副其实,通过网络等新型方式实现便捷操作,避免在实践层面没有区别,甚至更为严苛,从而消极影响其现实活力与发展潜力。

  在内部治理层面,除了充分尊重慈善组织的章程自治之外,对于年度报告、慈善组织评估、信用评价、其他部门监管等具体机制,应当做通盘考虑、顶层设计,通过互联网等方式互联互通,避免叠床架屋,严重影响慈善组织内部治理的自主性、自治性,同时徒增监管成本与慈善组织运行成本。在慈善组织外部活动方面,例如筹款、投资等,监管政策应当在保障公信力建设的基础上,努力维护其活动的自由空间与自主开展,避免通过互联网严控的方式过分束缚慈善组织、增加其运行成本,使其无法充分发挥在筹款、保值增值、项目创新、公共产品供给等方面的潜能。

  确保互联网成为

  助推慈善事业的新型工具

  习近平总书记指出,“树立慈善意识、参与慈善活动、发展慈善事业,是一种具有广泛群众性的道德实践”。这一论断在互联网时代依然具有其广泛的适用价值。如何在互联网时代推进这一具有广泛群众性的道德实践,既拷问着慈善从业者与监管者的实践智慧,同时更是慈善法制所必须审慎应对、妥当处理的重要现象。诚如博登海默所言,诸如慷慨大方、至善至慈等“这些道德要求旨在通过资源的和非强制的行为而在实践中加以执行”。循此逻辑,与传统慈善类似,法律与政策在对待互联网慈善时,不应当再坚持传统的严格管控主义的治理路径,从而导致互联网退化为抑制慈善人士、慈善组织开展慈善活动、进行自我治理的重要手段。与此同时,要系统推进互联网在慈善捐赠、慈善募捐、慈善服务乃至慈善组织日常管理运行、慈善项目创新与开展、慈善监管等方面提升效率、减少成本的积极作用,从而充分调动民间力量参与慈善事业的积极性,确保互联网成为助推慈善事业发展的新型工具。

 

  (本文系国家社科基金青年项目“网络时代的慈善募捐监督困境与立法对策研究”(18CFX076)阶段性成果)

  (作者单位:浙江工业大学法学院、福利与法治研究中心)

 

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姓名:李德健 工作单位:

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