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徐林:构建社区社会治理新格局
2018年05月16日 10:00 来源:ca88亚洲城-中国社会科学报 作者:徐林 字号

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  党的十九大报告明确提出“加强社区治理体系建设,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”,进一步确立了社区在城市基层社会治理中的基础性地位。一般认为,居民参与是社区形成的核心机制。因此,构建社区治理体系,必须建立在社区居民有序、有效地组织化参与的基础上,这需要精致的制度设计。

  参与度有待提升

  居民参与不足是当前我国社区普遍面临的问题。从参与群体上看,社区中的参与者基本上是老年人、青少年学生,并且大多是受社区党组织或居委会动员参与的。相对而言,中等收入、高收入群体对社区事务少有问津,偶然发生的参与活动几乎都是出于维护自身权利的需要,且“一事一议”,事情解决了,参与也就停止了。

  从参与形式上看,当前的社区参与主要是居民出于个人兴趣,随性、随意地参与到自己喜爱的文体娱乐活动中,大多是个人行为,行为缺少约束、制度缺乏规范,仅有少量社区能孕育出具有较好组织建制的文艺团体。

  从参与内容上看,居民的参与以文体娱乐活动为主,较少涉及社区的公共事务或公益活动。这样的参与方式对社区基层社会治理的影响不够高,可能导致参与效能不高,这进一步增加了社区的参与难度。

  提高居民参与效能

  社区里的“精英”们拥有丰富的社会资源和制度整合能力,他们一般对能够影响社区发展的重要事务产生参与兴趣,而且更加重视参与效能。他们拥有社会资源以及动员、协调和组织的能力,但是缺乏组织化参与的制度平台。社区“精英”们组成的社会组织拥有不依赖于政府资源供给而在社区治理过程发挥重要作用的潜力,是社区最重要也是最稀缺的社会力量。虽然在一些先发地区已经出现这样的社会组织,如浙江省绍兴市的“乡贤参事会”,但是仍处于萌芽状态。

  在社区提供了必要的软硬件设施并适当引导的情况下,多数居民会表现出较高的参与热情,例如杭州的“红巷生活广场”。基层政府不仅为居民参与各类社区文体活动提供了场所,还通过购买服务引进了职业社工。这些社工利用社区提供的公共空间有计划地对居民参与进行引导,使其从个体化走向组织化。随着居民的参与热情不断高涨,基层政府和社区又适时引导其中表现出较强组织协调能力的积极分子,成立一批能够提供社区公共产品的公益互助类社会组织,进而大大提高了居民的参与效能,同时也增强了他们的社区认同感。

  部分社区居民尤其是老年人和青少年的参与,可能仅限于文体娱乐类活动,但这也具有一定的意义。对他们进行合理引导,使其成为组织化、规范化的居民团体活动,不仅可以活跃气氛,而且还会潜移默化地营造居民自治的社会基础。需要注意的是,这一过程不能建立在基层政府干预或主导的基础上。理想的状态应该是居民组织居民、居民引导居民,自我设计活动方案、自我获取资源。就此而言,社区“精英”组成的社会组织应在这一过程中发挥激发和引导作用。

  构建政府与居民沟通的桥梁

  让渡部分权力空间、充分授权,激发社区“精英”们的潜力,使其成为政府治理和社会调节、居民自治良性互动的纽带。这里的社区“精英”至少包括以下人员:退休的干部、有公共精神的企业家或高级管理人员、高层次的教育工作者以及其他有着较高社会声誉的“名流”。他们或具有较强的组织领导能力,或具有一定的资源整合能力,这意味着单一社区可能不足以产生足够的“精英”人数。因此,建议在街道层面成立一个由这部分人群组成的高层次社会组织,例如命名为“居民咨询委员会”(以下简称“委员会”),组成人员3—5年换届,可连选连任,自行选举负责人,包括负责人在内的所有成员名单需要报街道党委备案。

  委员会应成为本街道比较重要的社会组织,并成为政府与居民之间沟通的桥梁。每年年终街道总结过去一年的工作,接受委员会的质询,听取委员会的意见。委员会应尽到参事职责,一方面“上情下达”,发挥自身在居民中的影响力,协助街道将政策以居民能够理解的方式传递给他们,使政策得以有效贯彻。另一方面“下情上达”,将居民“碎片化”的意见整合成政策提案反馈给街道。同时,街道应高度重视委员会的政策提案,及时逐条回复,并尽力解决。

  委员会应成为本街道主导型的社区社会组织,成为居民引领居民、组织带动组织参与社区治理的核心因素。首先,整合内外部资源,引导和帮助本街道所属各社区有计划地成立和发展各类社会组织,为其活动提供指导和支持。其次,倡导并成立各类社区公益组织,提升所属社区的自我救助能力。政府可按比例配套资金,将资源分配权交由委员会。委员会的成员都是本街道的志愿者,他们了解自身的情况,分配资源更加精确。同时,委员会在帮助本街道弱势群体的过程中,也会不断建立起自己良好的社会声誉,从而更能够得到本地居民的拥护和支持。最后,利用自身的专业优势或者资源获取优势,帮助本街道及所属社区制定发展规划,实现居民的自我教育和自我发展。

  委员会应在社会治理方面发挥重要的调节作用。由于委员会成员都是在本街道具有较高社会威望的“精英”,且在社会救助方面承担了重要职能,体现了公共精神,因此相对比较容易被居民认可和接受。同时,委员会成员本身就是各个社区中的居民,对街道和所属社区的实际情况更加了解。因此,应让其在基层社会治理方面发挥必要的作用。换言之,让居民自主解决居民自己的问题、促进社会治理社会化。

  搭建社区居民的参与平台

  在社区层面建设“居民活动中心”(以下简称“中心”),搭建广大社区居民的参与平台。“中心”的运作方式可以类似于杭州小营巷街道的“红巷生活广场”,面积可以大于“红巷”,这样能够保证有足够的空间,容下居民自发成立的所有社会组织。这些组织不仅要有文体娱乐类的社会组织,还应该有居民互助类的社会组织,如“女性之友”之类的服务于女性的社会组织、“老年之友”之类的服务于老年人的社会组织,以及服务于外来人口等特殊人群的公益类组织。这些社会组织应成为居民的组织化参与载体,各个组织开展活动所需要的资源可通过“居民咨询委员会”协调落实。

  “中心”的作用应超越社区居民之间简单的沟通交流,在服务社区治理、社区营造等方面发挥更大作用。建议政府将尽可能多的社会服务功能如就业指导、失业登记、结婚(离婚)登记、卫生防疫等整合到这个平台,甚至纳入社区的党建功能,从而真正达到社会治理重心向基层下移的目标。当然,政府应在这个平台上配备一定数量的工作人员协助和管理,但不干预居民社会组织的日常活动。

  社区居委会可以在更小的范围内成立并开展工作,如每个小区成立一个,它应该真正成为居民的自治组织,通过开展各类活动,丰富居民生活。这些活动对于增强居民的社区归属感和认同感、营造社区居民自治的社会基础,具有潜移默化的作用。

  民政部门应大力培养社会工作者。社会组织的运作需要大量的社会工作者,而这些组织不可能自己培养,因此民政部门应大量培训合格的社会工作者,为这些组织提供足够的人力资源。更重要的是,针对当前社会工作者待遇不高、人员流动性强的问题,民政部门应出台相应政策,提高社会工作者的待遇,并为他们提供晋升的空间,从而留住人才。

  (作者单位:浙江大学公共管理学院、浙江省公共政策研究院)

作者简介

姓名:徐林 工作单位:浙江大学公共管理学院、浙江省公共政策研究院

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